Uppvärmning av byggnader – Analys av hur styrmedel som påverkar uppvärmning av byggnader kan bidra till olika miljömål.

Rapporten redovisar ett uppdrag från Naturvårdsverket till Chalmers EnergiCentrum (CEC) att analysera hur styrmedel som påverkar uppvärmning av byggnader kan bidra till olika miljömål. Uppdraget avser en samlad analys sett från olika miljömål, och en beskrivning av hur styrmedlen gällande bebyggelseuppvärmningen ser ut idag och vilka förändringar som skulle bidra till bättre måluppfyllelse.

Arbetet gäller uppvärmning av småhus, flerbostadshus och lokaler. De miljömål som ingår är Begränsad klimatpåverkan, Frisk luft, Enbart naturlig försurning och God bebyggd miljö (delmål 6 om energianvändning).

Underlag och fallstudier
Inledningsvis redovisas de fyra miljömålens innebörd, med en kort översikt över utvecklingen av utsläpp mm, och hur Miljömålsrådet hittills bedömt utvecklingen. Bebyggelseuppvärmningens samband med och påverkan på miljömålen klarläggs. Möjligheter att påverka utvecklingen redovisas i siffror och bedömningar inom områdena energieffektivisering, konverteringar och småskalig eldning. Utvärderingsrapporter inom miljömålsarbetet på Naturvårdsverket, Energimyndigheten och Boverket refereras, och används som grund för bedömningarna. Tre fallstudier har genomförts för att på ett renodlat sätt illustrera olika strategier – effektivisering, konvertering från olja och konvertering från elvärme i småhus.

Svårnådda mål – prioritering av styrmedel
De miljömål knutna till bebyggelsens uppvärmning som bedöms svårast att nå är  klimatgasmålet (mål 1), energianvändningsmålet (del av mål 15) och målen för partiklar och bens(a)pyren från småskalig eldning (del av mål 2). Följande typer av åtgärder är därför viktigast:

• Energieffektivisering i befintlig bebyggelse; energisnål nybebyggelse

• Konverteringar från främst olja, troligen också från elvärme

• Bättre miljöprestanda i småskalig biobränsleeldning

Konvertering från olja pågår redan i god takt, och bedöms inte behöva ytterligare styrmedel. Prioriteringen blir därmed energieffektivisering och bättre småskalig biobränsleeldning. Båda områdena innebär behov av stora insatser som kräver verkningsfulla styrmedel.

Allmänt om styrmedel
En bakgrund tecknas om styrmedlens roll. Tidigare insatser inom miljöområdet avsåg ofta stora punktutsläpp, numera förflyttas tyngdpunkten till enskildas insatser och marknadsbaserade lösningar. Lösningar i samverkan eller dialog mellan staten respektive konsumenten/marknaden förespråkas. Dock ses de traditionella styrmedlen såsom energi- och koldioxidskatter som nödvändiga och verkningsfulla. Det får accepteras att nivån måste vara flexibel, och anpassas efter omvärldsförhållandena inklusive energipriser. Samtidigt är det önskvärt med förutsägbarhet, i den meningen att det finns en klart deklarerad princip för hur skattenivån sätts.

Styrmedel i form av bidrag och skatteavdrag för olika åtgärder är ofta relativt kortsiktiga. De kan dock behövas för att hjälpa fram en viss teknik i en viss situation, och för att signalera och informera om goda lösningar. Väl utformade har bidrag en roll att spela som komplement till de mer långsiktiga styrmedlen.

Konkreta förslag om styrmedel
Rapportens konkreta förslag till styrmedel styrs av prioriteringen ovan, och fokuserar främst på energieffektivisering.

Energideklarationernas avgörande roll betonas. De ger en unik möjlighet att få fram individuella åtgärdsförslag till i stort sett varje hus och varje ägare av flerbostadshus och lokalbyggnader. Det bör sättas resurser och engagemang för att stärka alla led i samhällets stöd till energideklarationerna. De skall alltid associeras med och inlemmas i ogarorganisationens eget operativa arbetssätt för löpande underhåll och åtgärder, och vara en angelägenhet stödd av företagsledningen. Varje energideklaration skall göras så noggrant, att den blir ett skarpt arbetsdokument. Boverket och Energimyndigheten bör i den nationella informationskampanjen lyfta energideklarationen till denna status. Klassning av befintliga byggnader är en sedan flera år lanserad idé, och arbetet med att knyta ihop den med energideklarationerna måste prioriteras. Verkligt genomförande av energideklarationernas åtgärdsförslag bör stimuleras med ekonomiska incitament; bland annat förs ett förslag om en PFE-liknande modell fram.

Byggreglerna bör innehålla energihushållningskrav även för ombyggnad. De juridiska problemen att definiera ombyggnad måste lösas. Det noteras, att EG-direktivet om byggnaders energiprestanda kräver att medlemsstaterna skall implementera sådana bestämmelser. I grunden är ombyggnad eller större renovering ett gyllene tillfälle för starkt förbättrad energieffektivitet. Potentialen i att energieffektivisera vid ombyggnad är så stor, att den måste tas tillvara.

En successiv långsiktig skärpning av byggnormernas energikrav bör annonseras på ett sätt så att tillverkare och byggare vet vad man skall ställa in sig på. EG-direktivet om byggnaders energiprestanda kräver att energiprestandakraven omprövas minst vart femte år.

Klasser av energieffektivitet även för nybyggande är en bra idé – sådana klassningar bedöms kunna vara pådrivande på marknaden.

Kommunal och annan energirådgivning bör stärkas. Den är ett sätt att nå småhusen, som inte nås av energideklarationer på samma sätt som de större husen.

Miljöklassning av pannor och stöd till förtida pannbyte är exempel på styrmedel inom området bättre småskalig biobränsleeldning. Stödet kan eventuellt göras kostandsneutralt för staten, så att dåliga pannor får betala och bidrag ges till nya bra pannor.